关于推动免费公共WiFi服务持续发展的措施建议

随着移动智能终端的广泛普及，公众在公共场所上网的需求越来越强烈，多地已将部署公共WiFi热点、提供免费WiFi服务作为智慧城市建设的重要内容。但由于各种原因，很多城市的免费WiFi服务遭遇“滑铁卢”，16WiFi等在多地停止服务折射出免费公共WiFi的尴尬处境，引发了广泛关注。

分析其中存在的问题，提出有效举措，对推进免费公共WiFi持续服务，提升我国信息基础设施发展水平具有重要意义。

各方积极推进免费公共WiFi建设，但成效不及预期

政府部门主导大力推动免费公共WiFi建设。公共WiFi作为移动通信网络的有效补充，已成为网民日常需求。近年来，多地政府纷纷将免费公共WiFi作为智慧城市建设标配和重要惠民工程，在交通站点、医疗机构、文化设施、旅游景区、行政服务办事大厅等公共场所进行建设，WiFi接入点不断增多，覆盖范围不断扩大。北京市于2011年开始建设公共区域无线网，2017年5月宣布用户免费上网时长由两小时改为不限时，接入点位也增加至943个。上海市于2015年实现约900处公共场所的WiFi覆盖，并计划2020年覆盖4000处。广州市于2015年推进公共WiFi建设，广东省政府已将公共WiFi覆盖率作为衡量智慧城市建设水平的指标之一。从建设方式看，各地基本都采取政府与电信运营商合作的模式，由政府出资向运营商购买服务，运营商进行WiFi建设并提供运维服务。

企业积极主动提供免费WiFi服务。公共WiFi作为流量的天然入口，受到了部分企业青睐，愿意通过提供免费WiFi支撑推动其他增值业务的开展。比如，北京一路热点公司推出公交车免费热点“16WiFi”，由企业出资建设公交车WiFi热点、采购运营商流量并负责后期运维，希望通过提供免费WiFi服务获得移动互联网入口，再以广告、流量引导、应用分发、游戏、电商、大数据等业务实现营收，16WiFi曾一度签约国内近70个城市的20万辆公交车。再如，商业WiFi运营商迈外迪与机场合作提供免费WiFi服务，再以广告等模式获得收入，现已运营于国内20余个主要机场。

免费公共WiFi建设成效未及预期。虽然各方投入大量资金进行公共WiFi建设，但实际效果并不理想，体验不佳成为公众普遍感受。例如，2017年5月，有记者对北京市多个WiFi热点进行实地调查，均无法连接上网。另有媒体对广州免费公共WiFi的公众调研结果显示，91%的受访者表示“很不满意”，覆盖面小、登录麻烦、上网太慢成为公众普遍反映的问题。企业主导的免费公共WiFi也遭遇运营困难，如，16WiFi于2017年2月关停广州、上海、深圳等11个城市的服务，仅保留北京和昆明两市;随后，北京的服务也于6月宣布暂停。很多地方政府或企业主导建设运营的免费公共WiFi实际上已“名存实亡”。

模式难题导致免费公共WiFi遭遇生存危机

政府与电信运营商合作建设模式活力不足。政府出资、运营商承建方式难以发挥运营商的主观能动性，运营商只负责完成建设任务和覆盖率指标，并不关注使用效果，加之免费WiFi与其流量业务存在冲突，使其更加没有动力提供完善的服务。特别是，在缺乏考核抓手情况下，政府与运营商的合作更像是“一锤子买卖”，对WiFi的实际服务情况缺乏考核，不能有效督促运营商保障服务质量。同时，由于投资高、维护升级成本大，该模式对政府而言是一个“无底洞”。例如，北京市2011年通过招标出资4271万元，建设带宽为2M的298个公共场所免费WiFi，而随着移动互联网的发展，2M带宽已远不能满足需求，但升级又需要投入大量资金，这在一定程度上也会挫伤政府积极性。

企业主导的免费公共WiFi盈利模式待解。虽然企业期望将免费公共WiFi作为流量入口，但目前看来，除在机场等人流量大、上网时间长、用户辨识度高的个别场景下能实现此初衷，其他场景下则很难实现盈利。例如，公交16WiFi开发了专门APP承载广告、视频、资讯等增值业务，用户必须下载安装该APP才能连接WiFi，但这也给用户带来使用的繁琐，很多用户不愿安装，大大减少了其使用量。加之，公交车上WiFi使用时间较短、用户群体不固定、用户消费能力不高等，也制约了其后向收费模式，导致广告等收入难以达到预期，不足以支撑建设、流量购买、运行维护等巨额运营费用。同时，越来越多企业发现免费公共WiFi上的广告浏览量少，转化效果不强，逐渐削弱了其对广告投放的吸引力，导致免费公共WiFi变现渠道进一步缩窄。

政府与公共WiFi服务企业缺乏有效合作。政府在出资建设免费公共WiFi，部分企业也积极在一些公共场所自建WiFi探索商业模式，两者存在较好的合作契合点，然而实际上，却很少看到双方之间的合作。如，一些地方（如沈阳市）政府部门投资主导公交车WiFi建设，而同时，16WiFi进入的多数城市却要向公交公司缴纳“进场费”。这既增加了政府财政负担，也加大了类似企业的运营难度。

关于推动免费公共WiFi服务持续发展的措施建议

加强规划设计，推进免费公共WiFi精准选址建设。政府主导的免费公共WiFi虽然是惠民工程，但因投资巨大，也应算好经济账。特别是随着宽带无线网络的广泛部署和资费下调，免费公共WiFi建设也不宜“摊大饼”，而应综合考虑建设成本和必要性。建议在设计阶段，加强对公共场所人流量和移动流量使用量的统计分析，概算比较建设免费公共WiFi和个人使用流量两种情况下的费用，并结合广泛的公众调研，科学规划确定流量使用量大、确有必要的重点公共场所率先提供免费WiFi服务。

加强绩效考核，督促运营商提供优质服务。对政府出资建设的免费WiFi，应加强第三方服务质量监测评估，鼓励引导社会力量和公众参与评价和监督，定期将评估结果向社会公布，并作为政府以后向电信运营商等建设运维企业实施政策激励和采购服务的参考依据。探索以分期付款形式采购WiFi服务的模式，将评估结果与服务费用挂钩，督促运营商切实做好WiFi服务。

加强政企合作，以资源有效对接促进共赢发展。鼓励以公私合作（PPP）模式建设提供免费公共WiFi服务，并由政府部门为企业增值业务的开展提供市场，在减少政府财政负担、企业单独投资的同时，发挥市场机制作用，激发企业创新活力，促进企业提升增值业务变现能力，促进免费公共WiFi建设和运营的可持续发展。鼓励各地加强与公共WiFi服务企业的合作，为其提供良好“入场”条件，减少企业经营压力，并完善相关激励机制，给予适当补贴，支持企业提供优质便捷的WiFi服务。
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