“零资费”产品，各国监管态度不一

近两年，我国三大电信运营商纷纷与BAT等聚集用户主要流量的互联网公司合作推出“流量优惠卡”，受到了用户的普遍欢迎。事实上，此类业务在国际上早有出现，欧美等主要大国电信企业早些年就与互联网企业合作推出了“零资费”产品，由互联网企业自掏腰包，替用户支付访问其内容服务所带来的流量支出。

在国外，这类业务因引发了网络中立担忧成为争论焦点，监管走向也一波三折。在我国市场，推出这类“零资费”产品会不会干扰到公平竞争，监管如何定调呢？

我国“零资费”业务产生背景

近年来，随着移动互联网的快速发展，各类型移动App应用不断涌现。用户上网流量飙升，支出持续增长，降低支出成为用户的迫切需求。据工信部统计数据，2017年12月，我国月户均移动互联网接入流量达到2753M，户均手机流量支出达38.7元。从内容提供商角度看，热门App渗透率广且用户黏性大，流量消耗量十分可观，急需低资费的产品来吸引新用户使用其业务，增强用户黏性。从网络运营商的角度看，通过与内容提供商合作，开展商业模式的创新，既可以培养用户流量消费习惯，又可以吸引更多新用户入网，同时还可以借助大型互联网企业的影响力巩固用户基础，扩大新增市场份额。双方一拍即合，合作推出很多针对特定App或特定内容提供商旗下App的“流量优惠”产品。这类产品因为支出更低，受到用户的普遍欢迎。

目前，我国三家电信运营商与BAT等内容提供商合作推出“流量优惠”产品的态度和市场策略选择各有不同。中国联通是最早的产品主推者，中国电信随后跟进，两家企业均与BAT企业合作推出了等各种定向流量优惠卡，还与视频、银行、订餐平台、物流企业、共享出行等大流量内容提供商合作推出了定向流量优惠卡。中国移动仅针对自身旗下产品推出少量类似业务，尚未与内容提供商开展大规模合作。

同是“零资费” 中外有不同

电信运营商推出“零资费”业务最早出现于2010年，由社交媒体Facebook赞助，目的是让亚洲和非洲不发达地区的用户使用其业务，实现国际化拓展，其后Twitter等公司也与电信运营商开展了此类合作。2014年以来，欧美国家的大型电信运营商如AT&T、T-Mobile、Sprint、Verizon等开始主动提供此类业务。主要形式有三种。第一种是免除用户在内容提供商网站和App内访问的所有流量费用，如Verizon发布的“FreeBee Data 360”允许企业为用户接入其移动网站或App产生的流量买单。第二种是仅免除用户在内容提供商网站或App内所发生的特定访问动作的流量费用，如T-Mobile推出的“Binge On”服务，不再将用户观看 Netflix及其他一些流媒体网站的视频内容计入他们的流量套餐，但“Binge On”上面播放的视频清晰度会降至非高清的 480p。第三种是运营商针对自身运营的内容向用户提供流量费用减免，如AT&T无线在其自有App上推出免流量电视，免除用户超出套餐流量包外的费用。

从新型流量资费方案的产生背景来看，国外是内容提供商与电信运营商的主动合作，内容提供商为吸引用户使用其业务积极合作，自掏腰包为用户减免流量费用。而我国“零资费”类似业务是处于市场弱势地位的电信运营商无奈的创新之举，中国联通发展面临困难，希望借此合作机会带来新的流量收入增长点，扭转利润持续下滑的趋势。

从新型流量资费方案的运营模式来看，国内外也有不同。国外“零资费”是“后向付费”，由内容提供商全部支付用户使用其业务的流量支出。而我国主要是“前向付费”，仍然由用户自行付费，极少是“后向付费”。特别指出的是，我国的电信运营商在合作谈判中处于显著的劣势地位，内容提供商不但不为此支付费用，还希望电信运营商能对此有所补偿，为用户提供的优惠大部分由电信运营商“买单”。

监管：时移世易 变法宜矣

“零资费”业务的推出改变了市场竞争规则，带来了多方利益的博弈，引起各国监管机构的高度关注，总体上看呈现出“一波三折”的态势，但是总的原则没有变化，即维护市场健康发展、维护用户利益以及鼓励创新。

——2013年~2015年发展初期：监管机构开始关注和调查，但监管态度不明朗。

在“零资费”业务推出初期，美国、欧盟等监管机构主要将其作为新生事物按个案处理，以调查为主，各方认识不统一，监管态度处于混沌期。

美国联邦通信委员会（FCC） 依据“网络中立”原则对“零资费”启动调查。FCC在2015年的“网络开放法案”中，确立了美国的网络中立规则，同时也明确了监管者的处理“零资费”法案的基础。FCC认为“零资费”可能代表一种破坏竞争的歧视。按照这一原则，2015年12月，FCC针对Comcast、T-Mobile和AT&T等运营商的“零资费”业务进行调查，要求提供关于业务描述的更多的信息。但同时FCC注意到，电信运营商和OTT的“零资费”合作对用户有利，还可以促进投资以及视频等行业的竞争。

在欧盟，各国监管态度不一。2015年12月，欧盟议会通过了网络中立原则，要求电信运营商对各类内容服务提供商一视同仁，但并没有提及“零资费”问题。但欧盟少数国家持禁止态度，如荷兰政府在2015年5月发表一份解释备忘录，声明该国的网络中立原则不允许“零资费”；挪威监管机构NPT在2014年11月发表声明指出任何一个“零资费”计划都会违反该国的网络中立原则。

智利发布禁止“零资费”法令但并未强制执行。智利的监管机构在2014年5月发表了一份声明，要求移动运营商停止销售“零资费”业务。但据报道，这份声明未被强制执行，一些运营商仍然提供“零资费”业务，部分原因是监管机构承认“零资费”受到用户欢迎。

——2015年以后，监管机构立场纷纷明确，要求禁止零资费产品。

印度完成“网络中立规则”制定，明令禁止“零资费”。2016年2月8日，印度监管机构trAI完成了网络中立规则，最终决定禁止零资费的做法。而在此前，trAI对网络中立规则态度未决之时，“零资费”正是讨论和争议的关键点之一。巴西通过“零资费”禁令。2016年1月份，巴西政府召开协商会讨论调整2014年通过的包含网络中立原则的“网络公民框架”，其中提到电信运营商和应用提供商之间的协议必须保持“开放和不受限制”，禁止签订任何包含歧视性的优先数据包等协议，电信运营商和应用提供商之间的协议都要提交事前审批。荷兰驳回电信企业不服“零资费”罚款的上诉。2016年2月4日，荷兰城市鹿特丹的一家法院驳回了沃达丰不服监管机构ACM对其针对视频平台HBO提供零资费计划并罚款2亿欧元的决议的上诉，这创造了一个先例，并提醒其他大的电信运营商不要提供类似的服务。

——2017年年初，特朗普上台后美国撤销对“零资费”的调查，监管态度的反转引起业界关注。

美国总统特朗普刚上任不久，FCC就宣布终止对“零资费”业务的调查。2017年1月，特朗普宣誓就职美国总统，随即提名前FCC委员Ajit Pai（曾担任过电信运营商Verizon的法律顾问）为FCC主席。2017年2月3日，Ajit Pai宣布终止对Comcast、AT＆T、Verizon和T-Mobile的“零资费”方案的调查。Pai声明，这些“零资费”方案受到消费者、电信公司，特别是低收入群体的欢迎，增强了移动市场竞争。未来FCC不会禁止运营商为用户提供免费流量，而是聚焦于扩大宽带部署和鼓励创新的电信服务。

——2017年12月，欧盟确定了关于“零资费”业务的监管原则。

欧盟电子通信监管部（BEREC）于2017年12月发布了对其30个成员国落实网络中立执法情况进展的报告。其中第5和第6个问题回答了关于“零资费”业务的监管情况。

报告显示，30个国家中有4国没有“零资费”业务。分别是爱沙尼亚、芬兰、斯洛伐克、斯洛文尼亚。其他26国均有1项或更多的“零资费”业务。从“零资费”业务的类型看，音乐流媒体业务最为常见（有19个国家提供这种类型的业务），其次是社交媒体、视频流媒体、语音短消息和其他类型。从评估情况看，11国的监管机构对“零资费”业务进行了评估，包括奥地利、比利时、德国、克罗地亚、塞浦路斯、匈牙利、意大利、卢森堡、马耳他、挪威和荷兰，其他国家如葡萄牙和卢森堡正在开展评估活动。

总体来说，欧盟评估“零资费”业务是否符合监管原则有两点：一是看是否对其他内容和服务提供商设置了歧视性障碍，二是看是否会损害终端用户的选择权。如奥地利、意大利、克罗地亚、匈牙利和瑞典的监管机构认为企业允许用户在“流量包”用尽时仍可访问“零资费”业务的行为带有明显歧视性。在没有设置速率限制的“零资费”业务中，监管原则是看电信运营商是否保持对所有内容和应用提供者开放，提供公平的接入条件。荷兰和挪威的监管机构曾有类似案例。在设置了速率限制的“零资费”业务中，监管原则还包括电信运营商是否对所有内容和应用提供者提供相等的速率。如克罗地亚监管机构HAKOM因运营商Hrvatski Telekom推出的视频“零资费”业务对部分应用提供商进行了最大为2 Mbits/s的速率限制对其进行正式审查。

对我国的启示及下一步政策建议

国际上对“零资费”监管态度的一波三折，充分表明“零资费”是一个复杂的商业行为，需要权衡好多方利益。我国电信企业推出这类产品的产生背景和定价模式均与国外有所不同，借鉴国际监管经验，结合我国市场现状，建议从推动业务降费、惠及大众角度给予鼓励，但对干扰公平竞争、威胁用户隐私等潜在问题加强监测分析，推动企业服务质量水平的不断提升。

第一，支持电信企业开展类似“零资费”的业务创新。国外“零资费”或者我国电信企业推出的类似“优惠流量卡”业务，是基础电信企业和互联网企业合作的一种新模式，对加速宽带用户普及、促进互联网应用竞争、降低用户上网支出等具有积极作用。目前，我国“零资费”类似业务尚处于探索阶段，类似的业务套餐市场占有率低，监管机构可保持观望审视态度，给电信企业和互联网企业后续合作留下足够的空间。

第二，完善电信企业与互联网企业合作竞争规则。国内“优惠流量卡”业务推出后，用户访问大型互联网企业相关应用的流量费用更加优惠，这虽然惠及广大用户，但无形中进一步黏住了用户。其他中小互联网企业因为财力不足或市场影响力不够，很可能无法与电信企业合作推出类似的优惠活动，由此助长了“强者越强、弱者越弱”，不利于形成竞争性的市场结构。建议加强跟踪分析，警惕类似合作对于创新环境的破坏，完善产业链上下游合作竞争规则，维护充满活力的市场环境。

第三，优化市场格局并推动企业提升服务质量。我国电信企业推出“优惠流量卡”业务，既有主动适应产业融合的创新因素，也有弱势运营商迫于经营困难的无奈为之，建议进一步关注基础电信市场竞争格局失衡问题，提升弱势企业内生发展活力。同时，鼓励电信企业在“零资费”类似业务之外，提供多种“非零资费”方案，为用户带来更好的服务体验和更优惠的套餐，同时，对于潜在的个人隐私安全等信息保护问题给予足够的关注，确保在第一时间得到有效干预或补救。